本文原載于“城市圈”微信公眾號
31個省份已全部披露了2025年的常住人口數(shù)據(jù)，長三角人口格局的分化格外引人注目。浙江全年凈增31萬，繼續(xù)扮演“強磁場”；上海依靠高端人才回流重回正增長；江蘇卻出現(xiàn)了1978年以來的首次常住人口負增長——全年減少8萬人。作為江蘇省會，南京2025年末常住人口為963.85萬人，凈增6.15萬人。
這是南京自2015年以來年度增量首次跌破10萬大關(guān)。
在江蘇全省縮水的背景下，這個數(shù)字確實值得肯定，但如果把目光放在千萬人口的門檻前，結(jié)論就不那么樂觀了：杭州常住人口已達1262.4萬人，連續(xù)10年保持“十萬級”增長；合肥已于2024年底率先撞線，讓南京成為長三角省會梯隊中唯一一個“準千萬”城市。按南京目前年均增長6—8萬的速度推算，靠自身積累邁過千萬人口門檻，至少需要五到六年——屆時合肥和杭州早已完成了新一輪跨越。
更令人警醒的是，合肥用一場行政區(qū)劃調(diào)整完成了歷史性的突圍，而南京至今仍在固有的行政框架內(nèi)“內(nèi)卷”。當區(qū)域競爭進入存量博弈的下半場，千萬人口的目標，恐怕繞不開擴容這一步。
南京新街口夜景（圖源“城市圈”資源庫）
一、差距從何而來：合肥走出了南京沒能走的路
回看長三角城市的人口競賽，合肥的成功是南京最值得對標——也有些刺痛——的樣本。
與南京不同，合肥抓住了一次關(guān)鍵的歷史機遇。2011年，安徽省撤銷地級巢湖市，將其下轄的居巢區(qū)和廬江縣劃歸合肥，同時巢湖本身也置于合肥的管轄之下。這次“三分巢湖”的行政區(qū)劃調(diào)整，使合肥不僅獲得了寶貴的城市擴展空間，還一舉將我國五大淡水湖之一的巢湖收入囊中，城市能級得到質(zhì)的提升。行政區(qū)劃調(diào)整的實質(zhì)，從來不是行政面積的變化，而是資源配置方式的優(yōu)化。區(qū)劃調(diào)整后，城市擴容框架拉開，空間優(yōu)勢得以釋放，人口資源與產(chǎn)業(yè)要素可以在更大的行政平臺上實現(xiàn)最優(yōu)配置。
而合肥并沒有“坐享其成”。區(qū)劃擴容所釋放的空間紅利，為合肥后來的產(chǎn)業(yè)崛起提供了物理載體。此后十年，合肥以“最牛風投”的戰(zhàn)略決心打造了“芯屏汽合”的新興產(chǎn)業(yè)集群，成功吸引了大量外來人口。一個有力的數(shù)據(jù)證明了這種路徑的成功：2025年合肥常住人口突破千萬時，40%為外來人口，35歲以下群體占比近51%。合肥不僅是安徽省內(nèi)人口的聚集地，更是全國人口的流入地。
對比之下，南京的處境就格外清楚了。當合肥通過一場行政“外科手術(shù)”搭建起千萬人口的骨架，再通過產(chǎn)業(yè)升級填充血肉時，南京依然在“散裝江蘇”的內(nèi)部摩擦和都市圈的軟性協(xié)同中苦苦支撐。寧句城際通了，南京到句容的高鐵密集了，但句容的人口依然算在鎮(zhèn)江頭上，句容的土地開發(fā)指標依然不歸南京統(tǒng)籌。這種“同城化”式的軟融合，對南京的人口規(guī)模統(tǒng)計毫無助益。
行政區(qū)劃的合理邊界，應(yīng)當是對經(jīng)濟發(fā)展稟賦的承認和鎖定。當句容在產(chǎn)業(yè)、交通、公共服務(wù)等方面已經(jīng)與南京深度綁定，卻仍然屬于另一個行政單元時，經(jīng)濟發(fā)展的客觀事實與行政管理的劃分之間就產(chǎn)生了錯配。而人口競爭的底層邏輯向來是“誰的盤子更大、誰的工具更多”。合并句容之于南京，如同當年合并居巢區(qū)之于合肥，不是可選項，而是應(yīng)選項。
二、被低估的緊迫性：南京的人口賬經(jīng)不起慢慢算
有人會問：南京在不擴容的情況下，靠產(chǎn)業(yè)升級和人才政策也能穩(wěn)步走向千萬，為什么非要擴容？但仔細算一筆人口賬，南京面臨的態(tài)勢遠比表面更緊迫。
第一，人口增長靠“內(nèi)生造血”已經(jīng)面臨瓶頸。?2025年南京凈增6.15萬人，是近十年來的低點。江蘇全省人口首次出現(xiàn)負增長，意味著南京不僅要與外省城市搶人，還要與省內(nèi)人口流出的壓力對抗。在人口總量進入下行通道的大趨勢下，存量博弈只會越來越激烈。如果南京不能在較短的時間內(nèi)進入千萬人口俱樂部，城市等級、政策資源、市場話語權(quán)都會與千萬級城市拉開差距，形成“馬太效應(yīng)”。
第二，“同城化紅利”始終隔著一道行政邊界。?句容與南京的同城化程度已經(jīng)很高——寧句城際早已通車，句容郭莊鎮(zhèn)瞄準南京優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈下游承接溢出產(chǎn)能；鎮(zhèn)江方面專門推動寧鎮(zhèn)一體化發(fā)展，要求加速建設(shè)寧句同城化發(fā)展區(qū)。但在行政區(qū)劃不變的情況下，句容的土地指標、規(guī)劃審批、公共服務(wù)資金、人口統(tǒng)計終究屬于鎮(zhèn)江。南京對句容的發(fā)展投入，始終存在“為他人作嫁衣裳”的囚徒困境。
第三，合肥的經(jīng)驗證明，擴容是短期內(nèi)實現(xiàn)“跨越式發(fā)展”而非“漸進式增長”的捷徑。?合肥在突破千萬人口大關(guān)的過程中，行政區(qū)劃擴容提供了兩個決定性支點：直接增加約百萬規(guī)模的常住人口基數(shù)；獲得完整的濱湖區(qū)域為城市能級提升提供空間縱深。南京同樣需要這樣的支點——句容的人口和空間，正是南京最觸手可及的增量。
南京的緊迫性在于：如果繼續(xù)以年均6萬的速度緩慢爬坡，不僅杭州和合肥會把差距拉得更大，后方的寧波、無錫等城市也在加速趕超。在區(qū)域競爭的格局中，不進則退，緩進也是退。
三、同城化不是“拒絕擴容”的理由
對于合并句容或“三分鎮(zhèn)江”的討論，常見的反對意見是：南京都市圈和同城化已經(jīng)足夠解決問題，行政區(qū)劃調(diào)整沒有必要且爭議太大。這個理由看似務(wù)實，實則混淆了邏輯。
同城化解決不了所有權(quán)的問題，更解決不了統(tǒng)計口徑的問題。?句容人可以在南京工作、看病、坐地鐵，但只要行政區(qū)劃不變，句容的常住人口就不計入南京，句容的GDP不計入南京的統(tǒng)計報表，句容的土地開發(fā)收益不在南京的財政賬簿上。國家批復的《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》定位是“全國同城化發(fā)展示范”，沒有一句提到行政區(qū)劃變更。南京市委的實施方案也仍停留在“同城化”與“一體化”的范疇內(nèi)。
正是在“同城化足以解決問題”的認知慣性下，南京正在失去寶貴的時間窗口。?各地城市擴容競賽并沒有停下來：成都代管簡陽、濟南合并萊蕪、長春代管公主嶺……每一次類似的調(diào)整，都是城市能級的一次重新洗牌。
官方表態(tài)的審慎可以理解，但不應(yīng)該成為論證“沒必要擴容”的論據(jù)。江蘇省民政廳曾明確表示“沒有將句容劃歸南京的行政區(qū)劃調(diào)整計劃”，但這反映的是當下的態(tài)度，不等于永遠不需要。行政區(qū)劃調(diào)整的決策依據(jù)應(yīng)是城市發(fā)展的客觀需要，而不是“前人沒有做過”的習慣思維。以發(fā)展的眼光看，當句容作為南京功能性延伸區(qū)域的定位越來越明確，當句容居民在就業(yè)、就醫(yī)、教育等方面的需求與南京深度融合，行政區(qū)劃的調(diào)整遲早會被提上議事日程?，F(xiàn)在猶豫，可能失去的就是五年乃至十年的發(fā)展先機。
四、邁出關(guān)鍵一步：從句容并入開始
如果需要擴容，最務(wù)實的切口是：句容市整建制劃入南京。這一方案具有很強的可操作性。
在地理上，句容與南京早已天然融為一體。?句容市北部與南京市棲霞區(qū)接壤，西部與南京市江寧區(qū)緊密相連，西南部毗鄰南京市溧水區(qū)。南京地鐵S6號線（寧句城際）將兩地通勤時間壓縮至半小時以內(nèi)，仙林—寶華、湯山—黃梅、湖熟—郭莊等交界地帶早已不分你我。句容常住人口約60余萬，一旦劃入，南京距千萬人口的缺口將從36萬瞬間縮小至零甚至略有超出。
在產(chǎn)業(yè)上，句容多個板塊已明確以南京優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈的“配套基地”定位自身發(fā)展，新能源、新材料等產(chǎn)業(yè)深度嵌套。郭莊鎮(zhèn)對接江寧開發(fā)區(qū)，寶華鎮(zhèn)承接仙林大學城的外溢，黃梅鎮(zhèn)與湯山旅游度假區(qū)連片發(fā)展。兩地產(chǎn)業(yè)關(guān)系已經(jīng)從“單向輸出”演變?yōu)椤吧疃惹短住?/span>。將句容劃入南京，只是對這種經(jīng)濟聯(lián)系的事實進行行政確認。
在更長遠的戰(zhàn)略層面，“三分鎮(zhèn)江”同樣值得進入討論范疇。網(wǎng)絡(luò)流傳的方案中，通常設(shè)想句容劃歸南京、丹陽劃歸常州、鎮(zhèn)江市區(qū)與揚中并入揚州。這一方案之所以在民間討論中歷久不衰，并非毫無根據(jù)的空想，而是因為它反映了區(qū)域資源與行政單元的天然聯(lián)系。鎮(zhèn)江作為江蘇省面積最小、人口最少的地級市之一，持續(xù)發(fā)展面臨空間和產(chǎn)業(yè)的制約。但是，跨地級市的大規(guī)模行政區(qū)劃調(diào)整涉及復雜的利益博弈和行政成本，需要中央政府的最高決策。南京若想推動這一方案，必須在民意成熟度和必要性論證上下更大功夫。
但無論是“小步走”的句容并入，還是“大步跑”的鎮(zhèn)江分拆，都需要盡早啟動研究和推動的進程。在長三角，城市競爭已經(jīng)到了“超常規(guī)”比拼的階段。南京是2011年合肥“三分巢湖”之后的十年，眼看著合肥一步步追了上來并完成反超。如果繼續(xù)用常規(guī)手段應(yīng)對非常規(guī)競爭，南京與杭州、合肥的差距只會越拉越大。“千萬人口”不僅是一個數(shù)字目標，更是衡量城市能級和影響力的核心標尺。
五、南京“穩(wěn)”住了，不代表就沒有丟掉先機
2025年的人口數(shù)據(jù)是一面鏡子，照出了南京的希望，也照出了南京的隱憂。本世紀初，南京在經(jīng)濟體量和人口規(guī)模上與杭州的差距并不明顯，與合肥的競爭尚在伯仲之間。二十年過去，杭州突破了1200萬，合肥跨過了1000萬，而南京仍在“千萬以下”徘徊。南京“穩(wěn)”住了，不代表就沒有丟掉先機。
眼下留給南京的時間窗口正在快速收窄。站在長三角競爭的大棋盤上，擴容不是“要不要”的問題，而是“何時動手”的問題。六個月的猶豫是一年，一年的延遲是五年。當杭州在數(shù)字經(jīng)濟上繼續(xù)狂奔、合肥在“芯屏汽合”產(chǎn)業(yè)鏈上步步為營、寧波在制造業(yè)腹地上昂首追趕的時候，南京不能再以“同城化已足夠”的理由自我催眠。
是時候邁出這一步了——從句容入手，為南京打開一條真正通往“千萬城市俱樂部”的道路。
