浙江在線12月11日訊(記者 錢祎 干婧 戚祥浩)“差一句話，集體就可能少收10萬(wàn)元!”

　　近日，諸暨市楓橋鎮(zhèn)櫟橋村黨群服務(wù)中心的會(huì)議桌前，擔(dān)任法治審查員的浙江越暉律師事務(wù)所主任何建紅，對(duì)《村集體廠房出租協(xié)議》提出建議：“‘租金逐年遞增5%’后面必須補(bǔ)一句‘以上年實(shí)際支付租金為基數(shù)’，不然10年下來(lái)差額可能近10萬(wàn)元。”

　　村干部湊近一看，額頭冒了汗。這不是杞人憂天——村里曾因合同沒寫清違約責(zé)任，追討租金耗了3個(gè)月。

　　這是浙江開展縣鄉(xiāng)合法性審查質(zhì)效提升改革中鮮活的一幕。近年來(lái)，浙江在全國(guó)率先建立法治審查員制度，推動(dòng)合法性審查覆蓋全省90個(gè)縣(市、區(qū))、1364個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，累計(jì)完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)合法性審查事項(xiàng)27.8萬(wàn)余件，打通了基層法治建設(shè)的“最后一公里”。

　　浙江的縣鄉(xiāng)如今活躍著3000余名法審員，他們瞄準(zhǔn)“問(wèn)題文件”“違規(guī)協(xié)議”“違法處罰”等，用專業(yè)素養(yǎng)助力基層依法行政，推動(dòng)省域治理現(xiàn)代化。

　　法治“濾網(wǎng)”，把風(fēng)險(xiǎn)攔在門外

　　“張某去年有違約記錄，憑啥能投標(biāo)?”不久前，諸暨市楓橋鎮(zhèn)楓源村綜合樓招租，村民周某拍著桌子質(zhì)疑?，F(xiàn)場(chǎng)氣氛驟然緊張，招租眼看就要中斷。關(guān)鍵時(shí)刻，法審員金順新解釋：“張某以前違約的相關(guān)情況已處理完畢，資質(zhì)審核材料公示了3天，大家都能在村公告欄查看?！?/p>

　　面對(duì)確鑿的法律依據(jù)和透明的公示程序，周某紅著臉道歉：“我沒看全公示內(nèi)容，錯(cuò)怪村里了?！?/p>

　　這場(chǎng)風(fēng)波的平息，是浙江開展縣鄉(xiāng)合法性審查成效的縮影。合法性審查，是指對(duì)縣鄉(xiāng)行政主體作出的行政行為進(jìn)行審查，看是否符合法律規(guī)定。

　　“以前簽合同憑經(jīng)驗(yàn)，有時(shí)僅一字一句之差，就會(huì)造成巨大損失。”鎮(zhèn)干部的感慨，道出了基層治理的痛點(diǎn)之一?？h鄉(xiāng)是矛盾糾紛多發(fā)地，過(guò)去由于對(duì)文件、合同等審查不及現(xiàn)在規(guī)范、專業(yè)，稍有疏漏就會(huì)埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患。

　　信訪量大、行政敗訴率高，曾給基層帶來(lái)困擾。開展縣鄉(xiāng)合法性審查質(zhì)效提升改革前數(shù)據(jù)顯示：2022年，浙江涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的行政訴訟案件中，敗訴案件占67%。

　　隨著法治化進(jìn)程加快，群眾法治意識(shí)增強(qiáng)，靠“熟人關(guān)系”“老經(jīng)驗(yàn)”的傳統(tǒng)治理模式已難適應(yīng)新時(shí)代需求，用法治思維和法治方式破解治理難題，成為基層善治的根基。

　　2020年，浙江在全國(guó)率先開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)合法性審查全覆蓋工作。從事這項(xiàng)工作的法審員，一般是司法行政部門骨干、專業(yè)執(zhí)法部門的公職律師、法律顧問(wèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)工作人員、法律專家等。

　　改革在2023年更進(jìn)一步。合法性審查不僅要全覆蓋，還要提質(zhì)增效。當(dāng)年4月，《浙江省行政合法性審查工作規(guī)定》施行，成為全國(guó)首部規(guī)范行政合法性審查工作的創(chuàng)制性政府規(guī)章，對(duì)原來(lái)審查范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、機(jī)制等模糊問(wèn)題都作了明確規(guī)定。

　　基層事務(wù)量多面廣，究竟哪些事項(xiàng)該審查?

　　浙江規(guī)定，行政規(guī)范性文件、重大行政決策、行政協(xié)議、重大行政執(zhí)法決定必須進(jìn)行審查，各類合同、政府信息公開答復(fù)、履職申請(qǐng)類答復(fù)、行政賠償、涉法信訪等行政涉法事務(wù)參照進(jìn)行審查，同時(shí)由村(社區(qū))自主自愿決定將村級(jí)合同、村級(jí)決議(決定)議題、村規(guī)民約(居民公約)等涉及村(社區(qū))集體和村(居)民重大權(quán)益的事項(xiàng)，納入審查服務(wù)清單。

　　這些事項(xiàng)，關(guān)系基層治理方方面面。比如合同審查，涉及大項(xiàng)目、大工程，是地方每年的“重頭戲”，容不得一點(diǎn)疏忽，但基層審查力量弱，碰到專業(yè)性強(qiáng)、金額大的合同往往“心里沒底”。還有村規(guī)民約，與老百姓密切相關(guān)，里面的處罰規(guī)定能不能罰、怎么罰，都得依法依規(guī)，經(jīng)得起推敲。

　　如今，這些基層事務(wù)經(jīng)過(guò)法審員“火眼金睛”細(xì)致審查，程序合法、過(guò)程透明進(jìn)一步得以保證。

　　前段時(shí)間，象山縣大徐鎮(zhèn)林善岙村的一場(chǎng)合同審查會(huì)，揪出了藏在細(xì)節(jié)里的隱患?！肮こ毯贤铮姽こ邪绞奖硎霾磺?，安全生產(chǎn)條款中各方權(quán)利義務(wù)不明確……”法審員逐條審視，村干部放心了不少。這份合同經(jīng)審查修改后，沒有出現(xiàn)糾紛。

　　“以前覺得‘先干活再補(bǔ)手續(xù)’快，哪知道后面更麻煩?！笨N云縣的燒餅攤主，也嘗到了合法性審查的甜頭?？N云燒餅?zāi)戤a(chǎn)值超30億元，可加盟合同糾紛一度是“心病”——有的沒寫配料質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，有的沒定解約條件，遇到糾紛有時(shí)會(huì)互相扯皮。

　　當(dāng)?shù)亟M建縉云燒餅產(chǎn)業(yè)風(fēng)控法務(wù)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)合法性審查，編印法律風(fēng)險(xiǎn)防范手冊(cè)，幫產(chǎn)業(yè)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

　　這就像給基層治理末梢裝上了一張法治“濾網(wǎng)”，把風(fēng)險(xiǎn)隱患攔截在門外。

　　底氣更足，嚴(yán)謹(jǐn)把關(guān)敢說(shuō)“不”

　　“這合同不能簽!”

　　不久前，溫州市洞頭區(qū)大門鎮(zhèn)的會(huì)議室里，法審員陳青青把《重大動(dòng)物疫病免疫服務(wù)合同》堅(jiān)決推了回去。合同寫著乙方需保障95%免疫密度，但對(duì)未達(dá)標(biāo)情形只寫了“協(xié)商解決”。

　　“協(xié)商就是沒有約束。”她馬上起草補(bǔ)充條款，寫明“免疫密度每低1%，扣減合同款2%；不達(dá)標(biāo)則終止合同并賠償損失?！?/p>

　　有的干部起初覺得她“太較真”，直到她拿出相關(guān)訴訟案例：去年，某鎮(zhèn)因沒寫清違約條款，多花了幾萬(wàn)元返工費(fèi)。最終，她建議的補(bǔ)充條款被全部采納。當(dāng)年，大門鎮(zhèn)動(dòng)物免疫任務(wù)全部達(dá)標(biāo)，未產(chǎn)生一筆額外支出。

　　除了釋法說(shuō)理、查漏補(bǔ)缺，法審員的另一大職責(zé)，是守住行政決策的“法治底線”。他們?cè)诨鶎铀鎸?duì)的，可能是涉及千萬(wàn)資金的民生項(xiàng)目，也可能是關(guān)乎群眾利益的重要政策。

　　合法性審查怎么審，浙江有明確規(guī)定：縣級(jí)建立實(shí)體化審查中心，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)至少配備一名法審員；在全國(guó)首創(chuàng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)合法性審查“一圖一清單一指引”工作標(biāo)準(zhǔn)，從收件、初審到出具意見，每一步都標(biāo)明時(shí)限，并附了合同范本、法條摘要等，連“租金遞增怎么寫”“安全責(zé)任怎么分”都有示例……

　　各地在省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，因地制宜探索創(chuàng)新。衢州市結(jié)合實(shí)際，編制了《重大行政決策分類審查指引體系》口袋書，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、防范要點(diǎn)等進(jìn)行明確，并增加了微案例，讓相關(guān)人員一看便知。

　　還有的地方創(chuàng)新“考核激勵(lì)+容錯(cuò)糾錯(cuò)”機(jī)制，把法審員的有效建議納入績(jī)效考核；因敢說(shuō)“不”引發(fā)爭(zhēng)議的，核查無(wú)錯(cuò)可免責(zé)。

　　溫州2024年發(fā)布通知，明確不采納合法性審查意見的，必須書面說(shuō)明理由；分歧大的，要提交集體討論并記入紀(jì)要。

　　這些制度，給了法審員攔下“違規(guī)文件”的底氣。不久前，某街道擬出臺(tái)《喪事辦理實(shí)施方案》，提出“沒收銷毀違規(guī)冰柜”。法審員當(dāng)即叫停：“行政強(qiáng)制法明確，行政強(qiáng)制措施只能由法律設(shè)定，街道文件沒有這個(gè)權(quán)力。”最終，方案改為“引導(dǎo)規(guī)范使用”，避免了潛在的執(zhí)法糾紛。

　　“有了制度撐腰，不怕得罪業(yè)務(wù)部門，讓我們更敢說(shuō)‘不’?！边@名法審員坦言。

　　不斷提升的專業(yè)素養(yǎng)，也讓法審員有了更多“話語(yǔ)權(quán)”。

　　海寧市探索建立“初任法審員掛職輪訓(xùn)”機(jī)制，要求他們上崗前到市合法性審查中心學(xué)習(xí)半年，進(jìn)行崗前實(shí)訓(xùn)。馬橋街道法審員李思承就靠這樣的經(jīng)驗(yàn)積累闖過(guò)了“新手關(guān)”。他在上崗前的實(shí)訓(xùn)中記滿了“審查筆記”，里面貼著流程圖和案例，正式工作起來(lái)更有的放矢。

　　數(shù)字技術(shù)讓“怎么審”更高效。浙江建設(shè)了全省統(tǒng)一的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)合法性審查”系統(tǒng)，里面每天流轉(zhuǎn)著上千條數(shù)據(jù)，從前期審查到備案閉環(huán)全流程監(jiān)控，審查時(shí)限也縮短了5.3個(gè)工作日。

　　杭州市蕭山區(qū)將AI技術(shù)運(yùn)用到合法性審查工作中，研發(fā)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查應(yīng)用系統(tǒng)”實(shí)現(xiàn)合法性審查線上留痕，目前該系統(tǒng)已在全省應(yīng)用推廣。

　　隨著合法性審查提質(zhì)增效，越來(lái)越多基層單位在改革中減少了行政爭(zhēng)議。

　　遇事不決，先問(wèn)法治審查員

　　“遇事不決，先問(wèn)蘭姐。”在安吉縣昌碩街道流行著這樣一句話。大家口中的“蘭姐”，就是街道法審員鄭月蘭。

　　此前，鄭月蘭在合同等合法性審查中，提出青年人才社區(qū)租賃期限過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題并及時(shí)修改，為街道避免了后續(xù)可能支付高達(dá)567.6萬(wàn)元違約金的風(fēng)險(xiǎn)。

　　“事事都問(wèn)一問(wèn)法審員”，已成為浙江各地基層干部的習(xí)慣。這并非推諉避責(zé)，而是基層治理理念的深刻變革。

　　黨的二十屆三中全會(huì)明確要求，完善重大決策、規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制。浙江基層發(fā)生的變化，折射出治理體系從經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)向法治引領(lǐng)轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)。法審員每一次嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男薷慕ㄗh，不僅能堵住法律風(fēng)險(xiǎn)漏洞，更倒逼決策流程優(yōu)化、制度機(jī)制完善，推動(dòng)基層治理體系整體躍升。

　　溫州市洞頭區(qū)的實(shí)踐頗具代表性。當(dāng)?shù)胤▽弳T在審查中發(fā)現(xiàn)，多個(gè)文件瑕疵源于起草階段缺乏專業(yè)指導(dǎo)。為此，他們創(chuàng)新“立項(xiàng)+”前置服務(wù)模式，由法審員全程參與重大決策的立項(xiàng)、論證與起草過(guò)程，變“事后糾錯(cuò)”為“前端防控”，助力24個(gè)重大決策項(xiàng)目推進(jìn)，有效壓減決策過(guò)程性時(shí)間20%以上。

　　“只看結(jié)果、忽視過(guò)程，審查缺失或流于形式，也許一時(shí)能提高‘效率’，但容易事中返工、事后維穩(wěn)，反而增加治理成本?！痹絹?lái)越多基層干部認(rèn)識(shí)到，合法性審查是“抓前端、治未病”的必要預(yù)防性法律制度。

　　這種未雨綢繆的思路轉(zhuǎn)變，既提升了基層治理的科學(xué)性和預(yù)見性，也有效降低了社會(huì)運(yùn)行成本，增強(qiáng)了群眾對(duì)法治的信心。

　　有專家評(píng)價(jià)，浙江的法審員制度，不是簡(jiǎn)單的“挑錯(cuò)補(bǔ)漏”，而是一項(xiàng)省級(jí)統(tǒng)籌、數(shù)字賦能、全域協(xié)同的系統(tǒng)革命，每個(gè)環(huán)節(jié)都透出新時(shí)代基層治理的智慧。

　　2025年中央一號(hào)文件提出“推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸”后，麗水山區(qū)很多法審員建議，借政策東風(fēng)，加快在鄉(xiāng)村建設(shè)充電樁和快遞柜，解決村民“充電難、取件遠(yuǎn)”難題，推動(dòng)政策落地與民生需求精準(zhǔn)對(duì)接。從核查土地性質(zhì)、規(guī)范村民決議，到擬定租賃合同中的具體條款，法審員全程把關(guān)。村民們紛紛說(shuō)，這是基層法治思維不斷提升帶來(lái)的實(shí)惠。

　　法治要扎根，關(guān)鍵還在人。磐安縣構(gòu)建“引才、育才、用才”全鏈條體系，出臺(tái)法律職業(yè)資格考試激勵(lì)政策，用“授課+實(shí)戰(zhàn)+點(diǎn)評(píng)”閉環(huán)教學(xué)，打造實(shí)戰(zhàn)化、常態(tài)化的法審人才隊(duì)伍。

　　政策見效立竿見影：當(dāng)年，該地鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門工作人員國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試參與率提升28.6%，通過(guò)率提高22.2%，“沒人審、不會(huì)審”難題逐步破解，為基層法治建設(shè)注入源源不斷的活水。

　　浙江還將合法性審查納入法治督察和黨政主要負(fù)責(zé)人述法內(nèi)容，明確未經(jīng)合法性審查的事項(xiàng)“不上會(huì)、不簽批、不對(duì)外公布”，不斷提升基層依法決策能力和治理效能，優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境。

　　浙江在基層開展合法性審查，助推法治思維扎根田間地頭，讓依法辦事成為干部自覺，讓中國(guó)式基層治理現(xiàn)代化的浙江答卷更有溫度、有力度。

　　從事后糾正向事先預(yù)防轉(zhuǎn)變

　　張旭勇

　　行政合法性審查旨在預(yù)防、制止違法行政發(fā)生。由于縣鄉(xiāng)管理中矛盾多發(fā)，熟人社會(huì)關(guān)系復(fù)雜，而法治人才儲(chǔ)備又相對(duì)薄弱，因此縣鄉(xiāng)是合法性審查的重點(diǎn)、難點(diǎn)。自啟動(dòng)縣鄉(xiāng)合法性審查質(zhì)效提升改革以來(lái)，浙江不斷深化有關(guān)工作，助力法治中國(guó)示范區(qū)建設(shè)成效顯著。

　　首先，對(duì)合法性審查的重視和強(qiáng)調(diào)，表明浙江法治政府建設(shè)的重心開始從事后糾正違法向事先預(yù)防違法轉(zhuǎn)變。2014年11月1日通過(guò)的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》，針對(duì)“立案難、審理難、執(zhí)行難”問(wèn)題完善行政訴訟制度，強(qiáng)化司法對(duì)行政的事后糾錯(cuò)力度。但是，法治政府建設(shè)不能局限于事后糾正和補(bǔ)救，不僅成本高、代價(jià)大，而且有些違法后果還難以糾正。這一轉(zhuǎn)變，是法治政府建設(shè)向更高水平邁進(jìn)的重要舉措。

　　其次，通過(guò)合法性審查工作的制度化，增強(qiáng)法治審查人員說(shuō)“不”的勇氣和底氣。浙江對(duì)審查范圍、審查內(nèi)容、審查程序以及審查結(jié)果的處理等作出明確規(guī)定，要求未經(jīng)合法性審查的事項(xiàng)，不得作出決定；對(duì)審查機(jī)構(gòu)提出的審查意見，起草和承辦單位應(yīng)及時(shí)研究、處理等。這些規(guī)定，都保障了合法性審查的實(shí)效性。

　　再次，不斷提升審查隊(duì)伍的專業(yè)能力，保障合法性審查意見的質(zhì)量。合法性審查工作專業(yè)性強(qiáng)，審查人員應(yīng)具備豐富的法律知識(shí)與專業(yè)技能。浙江明確初次從事合法性審查工作的審查人員，一般應(yīng)通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，取得法律職業(yè)資格。在此基礎(chǔ)上，浙江還制定并實(shí)施縣鄉(xiāng)合法性審查隊(duì)伍能力提升方案，明確審查人員的選任管理，持續(xù)提升審查員專業(yè)能力。

　　最后，把合法性審查服務(wù)向村(社區(qū))延伸，為村(社區(qū))提供合法性審查服務(wù)，有利于進(jìn)一步提高基層治理水平，助力推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興。

　　總之，縣鄉(xiāng)合法性審查是基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，打通了基層法治建設(shè)的“最后一公里”，不斷深化這項(xiàng)工作意義重大。(作者系省政府法律顧問(wèn)、浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授)