每逢汛期，“某鄉(xiāng)鎮(zhèn)被淹”“城市內(nèi)澇”“強(qiáng)降雨致人傷亡”的新聞總是不絕于耳。城市同樣未能幸免——地下車庫變“水庫”、道路成河的景象屢見不鮮。公眾的憤怒與無奈隨之而來：為何年年花錢治理，卻依然年年被淹?為何預(yù)警發(fā)出，仍然有人失聯(lián)甚至死亡?本文試圖跳出簡單的“不作為”論，從極端氣候、地理局限、資金技術(shù)、基層執(zhí)行和制度機(jī)制五個(gè)維度，剖析我國城鄉(xiāng)洪澇災(zāi)害治理的深層困境，并探討從“硬抗洪水”走向“韌性共生”的可能路徑。
一、熟悉的痛苦，陌生的復(fù)雜
2026年5月，湖南石門縣遭遇極端強(qiáng)降雨，造成1人死亡、2人失聯(lián)，緊急轉(zhuǎn)移安置群眾18406人，當(dāng)?shù)氐谝粫r(shí)間啟動(dòng)應(yīng)急處置機(jī)制，并根據(jù)雨情汛情將應(yīng)急響應(yīng)提升至Ⅱ級(jí)。幾乎同時(shí)，貴州黔南州羅甸縣局地出現(xiàn)特大暴雨，最大降雨量達(dá)224.4毫米，多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)低洼區(qū)域積水、道路受阻、農(nóng)作物受淹。網(wǎng)絡(luò)上，“下個(gè)雨都能死人，年年治年年淹”的評(píng)論獲得了數(shù)萬點(diǎn)贊，這背后是公眾最樸素也最沉重的憤怒。
事實(shí)上，我國每年投入水利建設(shè)的資金早已突破萬億元。2025年全國全年完成水利建設(shè)投資12848億元，連續(xù)第4年超過萬億元。城市排水防澇、山洪災(zāi)害防治等專項(xiàng)工程也在持續(xù)上馬。然而，災(zāi)害的“烈度”與“頻度”似乎總是在追趕治理的“速度”與“廣度”。這并非簡單的“不作為”或“失職”，而是一場(chǎng)發(fā)生在氣候變化加劇、自然條件制約、資金技術(shù)瓶頸、基層執(zhí)行乏力、制度機(jī)制碎片化等多重壓力下的“不對(duì)稱戰(zhàn)爭”。
需要特別說明的是，城市內(nèi)澇同樣是年年上演的“老大難”——2012年北京“7·21”特大暴雨、2021年鄭州“7·20”特大暴雨、2026年入汛以來多座城市出現(xiàn)的積水內(nèi)澇，都反復(fù)提醒我們：洪澇治理并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)有的困境，而是整個(gè)國家面臨的系統(tǒng)性挑戰(zhàn)。本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為分析樣本，但其內(nèi)在邏輯對(duì)城市同樣具有參考意義。
二、“雨太大了”——?dú)夂蜃兓诟膶戯L(fēng)險(xiǎn)底數(shù)
過去設(shè)計(jì)防洪排澇工程時(shí)，依據(jù)的是“歷史最大降雨”或“XX年一遇”的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。但近年來，極端強(qiáng)降雨的強(qiáng)度和頻率頻頻突破歷史記錄。
以湖南石門為例，2026年5月17日7時(shí)起出現(xiàn)的強(qiáng)降雨被評(píng)價(jià)為“降雨瞬時(shí)雨量大、致災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)高，突破歷史極值”。這種“天漏了”式的降水，在極短時(shí)間內(nèi)匯集成地表徑流，任何現(xiàn)有排水系統(tǒng)都難以招架。貴州同樣如此：進(jìn)入2026年以來，全省平均降水量達(dá)192.1毫米，比常年同期偏多27.0%，位居1961年以來歷史同期前列。全省25站出現(xiàn)大暴雨、185站出現(xiàn)暴雨，多個(gè)縣域遭受不同程度災(zāi)害。
換句話說，我們正在用過去的氣候經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)對(duì)一個(gè)已經(jīng)“瘋狂”的未來氣候。工程標(biāo)準(zhǔn)即使從“十年一遇”提升到“二十年一遇”，也未必追得上“百年一遇”變?yōu)椤澳昴昴苡觥钡默F(xiàn)實(shí)。氣候變化不是遙遠(yuǎn)的議題，它正實(shí)實(shí)在在地沖擊著每一個(gè)城鄉(xiāng)的安全底線。
三、“無處可退”——山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的先天困局
如果說城市內(nèi)澇尚可依靠地下管廊、強(qiáng)排泵站等工程措施緩解，那么山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的困境則更多是“地理命定”。
不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)因歷史原因依河而建，坐落在山間盆地或河谷最低處。四面山體的雨水都會(huì)涌向這里，形成“鍋底”效應(yīng)。貴州、湖南等省份多為此類地形：村莊緊貼山腳或切坡而建，短時(shí)強(qiáng)降雨導(dǎo)致山體飽和后，山洪、滑坡、崩塌往往同時(shí)發(fā)生，破壞力呈指數(shù)級(jí)上升。貴州前期雨水已使不少地方的土壤含水量接近飽和，汛期一旦再遭強(qiáng)降水，發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)顯著升高。
這些地理?xiàng)l件決定了：對(duì)于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“徹底不淹”幾乎是一個(gè)不可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。唯一的徹底解決方案是整體搬遷至安全地帶，但這涉及巨額成本、土地資源、居民意愿等復(fù)雜問題，無法一蹴而就。
四、“錢不夠，技術(shù)也夠不著”——防治工程的能力邊界
資金：僧多粥少。2025年全國水利建設(shè)投資高達(dá)1.28萬億元，但全國有約4萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)。這筆龐大的資金需要同時(shí)支持江河治理、流域防洪、農(nóng)村供水、水資源配置等數(shù)十個(gè)領(lǐng)域。分?jǐn)偟矫恳粋€(gè)需要治理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)，往往只夠“補(bǔ)最破的洞”：一條中等規(guī)模的山洪溝治理動(dòng)輒需要數(shù)千萬元，而一個(gè)縣一年可用于小型水利的資金可能只有幾百萬元。結(jié)果就是：今年修了A鎮(zhèn)，明年B鎮(zhèn)被淹；C鎮(zhèn)連續(xù)兩年被淹，但資金優(yōu)先級(jí)排在了“更危險(xiǎn)”的D鎮(zhèn)之后。城市的情況也類似，動(dòng)輒數(shù)十億的管廊改造工程，同樣面臨資金缺口。
技術(shù)：難題仍在。山洪預(yù)警的準(zhǔn)確率受限于地形、雷達(dá)盲區(qū)、小流域水文模型的精度，漏報(bào)和誤報(bào)并存?？λ固氐貐^(qū)的地下河走向、堵塞點(diǎn)難以精準(zhǔn)探測(cè)，治理往往靠“試”而非靠“定”。許多老舊房屋的防洪標(biāo)準(zhǔn)幾乎為零，加固成本堪比重建。
建設(shè)周期與災(zāi)害的賽跑。一個(gè)水利工程從立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)到施工，至少需要兩三年。而在這期間，極端暴雨可能已經(jīng)來了兩次。公眾看到的是“去年被淹，今年還沒修好”，背后折射的是工程建設(shè)本身客觀所需的時(shí)間窗口。
盡管面臨上述挑戰(zhàn)，水利部門仍在持續(xù)努力：2025年全國各級(jí)水利部門有效抵御了913條河流超警以上洪水、42條河流超歷史實(shí)測(cè)記錄洪水。這些成績同樣是不可忽視的事實(shí)。
五、“最后一公里”的預(yù)警失靈——基層應(yīng)急的困局
氣象、水文部門可以提前數(shù)小時(shí)甚至數(shù)天發(fā)布預(yù)警，但從預(yù)警發(fā)出到人員安全轉(zhuǎn)移，中間存在巨大的“執(zhí)行裂縫”。
通信中斷：極端天氣常常同時(shí)破壞電力和通訊基站。預(yù)警短信、微信群通知在關(guān)鍵時(shí)刻可能根本收不到。在湖南石門等地的災(zāi)害應(yīng)對(duì)中，交通、通信基礎(chǔ)設(shè)施的損毀直接制約了信息傳遞，基層只能依靠冒雨入戶、高音喇叭等傳統(tǒng)手段逐戶通知，效率極低。
信息“粗漏”：地質(zhì)災(zāi)害群測(cè)群防員的報(bào)告中，“報(bào)災(zāi)慢、描述粗、位置漏”是常見短板。專業(yè)調(diào)查力量有限，不可能覆蓋每一個(gè)隱患點(diǎn)。
預(yù)案形式化：部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的防汛預(yù)案停留在紙面，“轉(zhuǎn)移誰、誰負(fù)責(zé)、往哪轉(zhuǎn)、怎么保障”缺乏實(shí)戰(zhàn)演練。村民不配合、老弱病殘轉(zhuǎn)移困難、安置點(diǎn)條件惡劣等問題在災(zāi)害來臨時(shí)集中爆發(fā)。
人力匱乏：一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有幾十名干部，面對(duì)分散在山溝里的數(shù)十個(gè)自然村，根本難以在短時(shí)間內(nèi)完成“不漏一人”的轉(zhuǎn)移。石門縣能緊急轉(zhuǎn)移18406人，背后是基層干部在暴雨泥濘中超常付出的努力，但即便如此，仍然出現(xiàn)了人員傷亡和失聯(lián)的盲區(qū)。
并非全是壞消息：經(jīng)過多年的系統(tǒng)建設(shè)，我國已建立起災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患信息報(bào)送隊(duì)伍和機(jī)制。2025年，全國共通報(bào)了160多起避險(xiǎn)避災(zāi)典型案例，超過800戶、2700多人成功避險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，保障了2萬多名潛在受威脅群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。應(yīng)急管理部多次通報(bào)表揚(yáng)成功避險(xiǎn)案例，凸顯基層“第一發(fā)現(xiàn)人”和果斷處置能力的關(guān)鍵作用。這些成果表明，預(yù)警和響應(yīng)體系并非完全失效，而是仍存在大量亟需補(bǔ)上的短板。
六、“九龍治水”與“重救輕防”——制度層面的深層原因
多頭管理，協(xié)調(diào)成本高。水利部門管河道、堤防，自然資源部門管地質(zhì)災(zāi)害，應(yīng)急部門管救援，住建部門管網(wǎng)道，氣象部門管預(yù)報(bào)。一條洪水路徑，需要多個(gè)部門無縫銜接，但在現(xiàn)實(shí)中常出現(xiàn)“信息孤島”和“責(zé)任真空”。河道治理好了，但山體滑坡堵了河道形成堰塞湖，問題依舊無法根本解決。
考核導(dǎo)向偏“救”不偏“防”。搶險(xiǎn)救災(zāi)有“英雄敘事”，容易獲得社會(huì)關(guān)注和上級(jí)認(rèn)可；而長期的基礎(chǔ)設(shè)施提升、避讓搬遷、應(yīng)急預(yù)案演練，費(fèi)力且不易量化。這種激勵(lì)機(jī)制在一定程度上導(dǎo)致部分地方陷入“年年淹、年年修、年年再淹”的循環(huán)。
巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制尚在探索。我國洪水巨災(zāi)保險(xiǎn)仍處于試點(diǎn)階段，覆蓋面極為有限。受災(zāi)群眾主要依賴政府救濟(jì)，而救濟(jì)多聚焦于保障基本生活需求，對(duì)財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償能力有限。值得關(guān)注的是，國家防減救災(zāi)委辦公室已于2026年4月召開“災(zāi)害救助+金融保險(xiǎn)”試點(diǎn)工作推進(jìn)會(huì)，明確要求加快試點(diǎn)進(jìn)度、加大政策支持力度、推動(dòng)災(zāi)害保險(xiǎn)產(chǎn)品優(yōu)化升級(jí)、擴(kuò)大投保覆蓋面。部分地區(qū)已開始先行先試，例如黃山落地全省首單降雨指數(shù)型巨災(zāi)保險(xiǎn)，用900萬元保費(fèi)撬動(dòng)1億元保障額度，實(shí)現(xiàn)從“政府無限兜底”到“風(fēng)險(xiǎn)契約化共擔(dān)”的治理轉(zhuǎn)型。
七、出路：從“戰(zhàn)勝洪水”到“與洪共生”
面對(duì)上述困境，沒有“一招制敵”的捷徑，但可以通過系統(tǒng)性變革，顯著降低傷亡和損失。
1. 重新劃定風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，實(shí)施分類治理。極高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)(如行洪通道、滑坡體下方)應(yīng)制定強(qiáng)制搬遷計(jì)劃，國家統(tǒng)籌生態(tài)移民與宅基地置換。雖然成本高昂，但能從根源上消除風(fēng)險(xiǎn)。中高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)需提高防洪設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合海綿理念改造村莊，建設(shè)避災(zāi)高地、高架平臺(tái)。一般風(fēng)險(xiǎn)區(qū)則需完善雨污管網(wǎng)，保留自然洼地和濕地作為調(diào)蓄空間。
2. 強(qiáng)化“最后一百米”預(yù)警與響應(yīng)。推廣北斗短報(bào)文、衛(wèi)星電話、高音喇叭、手搖報(bào)警器等多重冗余預(yù)警方式，確保斷電斷網(wǎng)也能收到信號(hào)。將每個(gè)自然村、每個(gè)隱患點(diǎn)的“包?！必?zé)任具體到人，定期組織實(shí)戰(zhàn)演練，讓村民熟悉預(yù)警信號(hào)、轉(zhuǎn)移路線和安置地點(diǎn)。利用AI視頻識(shí)別水位、泥位，自動(dòng)觸發(fā)告警，減少人為延遲。
3. 創(chuàng)新投融資與保險(xiǎn)機(jī)制。提高中小河流和山洪溝治理的中央資金比例，緩解地方配套壓力。加大洪水保險(xiǎn)推廣力度，政府補(bǔ)貼保費(fèi)、保險(xiǎn)公司運(yùn)作、巨災(zāi)再保險(xiǎn)兜底，使受災(zāi)家庭能獲得房屋、農(nóng)業(yè)等財(cái)產(chǎn)的理賠，從而具備進(jìn)行自我防護(hù)和災(zāi)后恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
4. 打破部門壁壘，推動(dòng)“一盤棋”管理。在縣級(jí)層面建立“防汛防臺(tái)聯(lián)合指揮中心”，實(shí)現(xiàn)氣象、水文、地災(zāi)、應(yīng)急、住建數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享，統(tǒng)一調(diào)度資源。將“防災(zāi)減災(zāi)能力”納入地方政府績效考核，權(quán)重不低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)。
5. 全社會(huì)韌性建設(shè)。學(xué)校、村委會(huì)等公共建筑應(yīng)設(shè)定為“應(yīng)急避難所”，按標(biāo)準(zhǔn)儲(chǔ)備物資。開展防災(zāi)教育進(jìn)村莊、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)家庭，讓“聽到鑼聲就跑”成為每一個(gè)人的本能反應(yīng)。
八、我們不能否認(rèn)進(jìn)步，也不能停止追問
年年被淹，不等于毫無進(jìn)步。過去十年，我國因洪澇災(zāi)害死亡的人數(shù)已大幅下降。2025年汛期，全國各地通過提前預(yù)警、果斷轉(zhuǎn)移、科學(xué)應(yīng)對(duì)，成功避免了數(shù)以千計(jì)的人員傷亡。水利部門也明確提出了加快轉(zhuǎn)變洪水傳統(tǒng)治理理念，構(gòu)建洪水控制、洪水利用、洪水塑造的系統(tǒng)解決方案。每一個(gè)被成功轉(zhuǎn)移的生命，每一次及時(shí)響應(yīng)的預(yù)警，背后都是無數(shù)基層干部和一線人員在風(fēng)雨泥濘中的堅(jiān)守。
但這絕不意味著我們可以滿足。 每一條逝去的生命，都是對(duì)治理體系的嚴(yán)厲拷問。極端氣候不會(huì)停下腳步，我們需要的是用系統(tǒng)性改革回應(yīng)系統(tǒng)性挑戰(zhàn)——用更硬的工程、更靈的預(yù)警、更強(qiáng)的基層、更活的機(jī)制，去彌合那“最后一公里”的生死之距。
當(dāng)未來的某一天，同樣的暴雨降下，而新聞里不再是“失聯(lián)”“死亡”，而是“全部轉(zhuǎn)移”“零傷亡”，那才是真正的治理勝利。這條路上，沒有捷徑，只有踏實(shí)前進(jìn)。
(本文基于應(yīng)急管理部、水利部等公開報(bào)道與氣象災(zāi)害應(yīng)對(duì)資料綜合撰寫，僅供讀者參考。)
